CATALUÑA EN LA ENCRUCIJADA (2)

Luis Bouza-Brey, 21-3-99

EL MODELO CONSTITUCIONAL DEL ESTADO AUTONOMICO

Si se leen las actas de la Comisión Constitucional del Congreso durante el período constituyente, se puede observar cómo van evolucionando las posiciones de la UCD y los demás partidos en cuanto al diseño del Estado autonómico.

Ya desde el momento inicial, se manifiestan divergencias profundas en cuanto a si la autonomía se habría de generalizar o no al conjunto del país; en lo que respecta a si debería haber o no dos tipos de Comunidades Autónomas, con automía política o meramente administrativa; y, por último, en lo referente a si debería haber o no diferentes techos competenciales.

La UCD, a consecuencia de la presión de la izquierda (PSOE y PCE) fue variando su postura. En un primer momento, se inclinó por aceptar únicamente la autonomía política de las nacionalidades históricas. Después, aceptó permitir la posibilidad constitucional de la generalización de la autonomía al conjunto de España, pero reservando la autonomía política únicamente para las nacionalidades. El resto de las regiones dispondrían únicamente de autonomía administrativa.

Todavía sobreviven en el texto constitucional, como residuos de esta posición, la redacción de los artículos 69 y 152. En el primero, se atribuye una prima de representación en el Senado a las Regiones, frente a los territorios únicamente provinciales. En el 152, se permite la constitución de instituciones políticas únicamente a aquellas comunidades que hubieran seguido el procedimiento del art. 151 o de la disp. Trans. 2ª.

El acuerdo de mínimos al que se llegó al redactar la Constitución, por consiguiente, consistió en diseñar diversos procedimientos (los del 143, 151, disp. Trans. 2ª, 144) para alcanzar diversos techos competenciales, más o menos elevados, según la dificultad mayor o menor de los mismos, con la excepción de las nacionalidades históricas. A éstas ---Cataluña, Euskadi y Galicia--- se les facilitó alcanzar el máximo techo obviando el referéndum de iniciativa autonómica, por presuponerse que ya habían manifestado su voluntad de autogobierno en los plebiscitos realizados durante la Segunda República.

Hubo, no obstante, tres especificidades más: Navarra aprobó una Ley de Amejoramiento del Fuero, y a Valencia y Canarias se les atribuyeron desde el primer momento competencias ampliadas, mediante leyes orgánicas especiales.

Finalmente, después de la crisis provocada por el referéndum andaluz de 1980, mediante un acuerdo con el Partido Socialista Obrero Español, la UCD aceptó generalizar la autonomía al conjunto de las regiones, estableciendo la autonomía política para todos, con ciertos rasgos institucionales generales limitativos para las Comunidades del 143, y mantener temporalmente la fórmula constitucional de diferenciación durante un plazo de cinco años entre diversos grados o techos competenciales de autonomía.

Y años más tarde, mediante los acuerdos de 1992, se decidió comenzar el proceso de ampliación de competencias de las Comunidades del art. 143 a fin de alcanzar el nivel de las autonomías del 151.

Por último, otro aspecto que es preciso resaltar en la descripción del modelo constitucional es el del sistema de distribución de competencias. En los arts. 148 y 149 se define un sistema general bastante confuso, que habría de ser complementado por las normas estatutarias de cada Comunidad, que serían las que definieran el repertorio competencial "a la carta" de cada una de ellas. Pero dicho sistema podría ser modificado, de manera general o específica, de acuerdo con el art. 150, mediante leyes marco o leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias estatales, a los efectos de ampliación competencial autonómica. Y mediante leyes de armonización para coordinar la autonomía competencial de las Comunidades.

De manera que la configuración del modelo se fue realizando en diversos momentos, a través de sucesivos acuerdos, a fin de alcanzar un mínimo común denominador aceptable para la mayoría de los partidos. Y el modelo final resultante de este proceso es el siguiente:

---La Constitución establece el principio de autonomía y el de solidaridad entre las nacionalidades y regiones, así como que la unidad de España es indisoluble, atribuyendo al conjunto del pueblo español la soberanía (arts. 1 y 2).

---La distinción terminológica entre nacionalidades y regiones no tiene más consecuencias que las de que existen territorios con especificidades lingüísticas y culturales, que deben ser protegidas y respetadas (art. 3); así como que los territorios que hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de Autonomía podrán situarse temporalmente en cabeza en la institucionalización de la autonomía, obviando el referéndum de iniciativa autonómica y asumiendo desde el primer momento el techo competencial más elevado (disp. Trans. 2ª).

---La Constitución reconoce la existencia de derechos históricos de los territorios forales, amparándolos y permitiendo, si así se decide, su actualización en el marco de la Constitución y el Estatuto de Autonomía correspondiente.

---La Constitución no determina, en su redactado, ni el mapa autonómico ni la generalización de la autonomía, ni la configuración final del sistema de distribución de competencias, características que se van a ir concretando mediante acuerdos y procesos de decisión posteriores.

---Después de veinte años de vigencia de la Constitución, la generalización de la autonomía y la profunda descentralización derivada de la igualación al alza de los techos competenciales de todas las Comunidades, transforman al Estado español en un sistema muy descentralizado, análogo en ambos rasgos a un Estado federal, pero carente de instituciones típicas e imprescindibles en estos Estados, como la existencia de un Senado que permita la coordinación, la dirección del conjunto y la participación de las Comunidades en las decisiones centrales.

---Se hace preciso, por consiguiente, asumir la lógica federal en la configuración definitiva del modelo de Estado, y optar por algún tipo de federalismo de los posibles: más o menos centralizado o descentralizado, y que cuente con un Senado que represente a los ciudadanos o a los Gobiernos de las Comunidades.

---La federalización del Estado no implica necesariamente la fragmentación de la soberanía del conjunto del pueblo español, como a veces se dice. Ningún Estado federal tiene la soberanía fragmentada, pues ésta corresponde al conjunto del pueblo, representado en las instituciones federales, expresada en referéndum, y ratificada por una mayoría cualificada de los parlamentos de los Estados federados.

---En mi opinión, la profundidad y generalidad del proceso de descentralización producido en España debería traer consigo, como consecuencia institucional más idónea, la configuración de un modelo similar al alemán, con muy amplias competencias administrativas, de gestión y de legislación y dirección administrativa en manos de las Comunidades, y con la permanencia en el centro de una amplia capacidad de legislación básica, dirección y coordinación del conjunto. Para lo cual es imprescindible un Senado muy participado por las Comunidades. Preferentemente, por tanto, una Cámara de representación de los Gobiernos de las mismas.

---Por otra parte, la contradicción entre la opción por un desarrollo específico de las nacionalidades históricas frente a la de la generalización de la autonomía, ya está resuelta en favor de la segunda. Por ello, lo que hay que replantearse es el modelo general del Estado autonómico, después de veinte años de descentralización y de generalización de la autonomía siguiendo el principio constitucional de igualación al alza de los techos competenciales. Si a ello se añade el proceso de construcción europea de acuerdo con el principio de subsidiariedad, dicho replanteamiento del modelo del Estado es imprescindible y urgente.

Ahora bien, las soluciones que se adopten tienen que ser generales, sin aceptar el principio del hecho diferencial como pauta, sino como excepción para aspectos muy concretos, tales como la recuperación de instituciones históricas, o la resultante de especificidades geográficas, culturales o lingüísticas. Si no se adoptara este criterio, el diseño del Estado Autonómico quedaría sometido al despropósito de una carrera sin fin de unos por hacerse diferentes a los demás y de otros por no quedarse atrás en la consecución de nuevas reivindicaciones igualatorias.

Y, por supuesto, en este marco o modelo constitucional no encajan las pretensiones "soberanistas", confederales o independentistas, que son las que se encuentran en el trasfondo de la posición de sectores importantes de los movimientos del nacionalismo periférico.

Estas son las consecuencias que yo extraigo de la evolución experimentada hasta el momento por el Estado de las Autonomías.

Resulta imprescindible, no obstante, para completar el panorama de la evolución del Estado, reseñar las posiciones de los nacionalismos vasco y catalán y contestar algunas de las preguntas básicas que dicha evolución plantea. A ello dedicaré un próximo artículo.

VER: "Cataluña en la encrucijada (3)" y "Cataluña en la encrucijada (1)"