CIUDADANÍA

En Rodrigo Borja: “Enciclopedia de la política”. FCE, 1997

El formateado es mío (L. B.-B)

ciudadanía.

 Esta palabra tiene dos acepciones: la primera se refiere al conjunto de ciudadanos de un Estado y, la segunda, al cúmulo de derechos y deberes políticos que cada uno de ellos tiene.

A la persona le asisten dos clases de derechos: unos que le son inherentes por su calidad humana, y que por tanto son comunes a todas las demás personas, y otros que le pertenecen en cuanto elemento políticamente activo del Estado, es decir, en cuanto --> ciudadano.

Dentro de esta doble consideración del indivi­duo —como persona humana y como ciudadano—, los primeros son los –> derechos civiles, los –> derechos sociales y los nuevos derechos del ser humano, que se extienden a todos los individuos, nacionales o extranjeros, mayores o menores de edad, que habitan en el territorio del Estado, y los segundos son los –> derechos políticos, que pertenecen exclusivamente a la persona en cuanto miembro activo de la vida política del Estado.

No se deben confundir los conceptos –> nacionalidad y ciudadanía. La nacionalidad es una especial condición de sometimiento político de una persona a un Estado determinado, sea por haber nacido en su territorio, por descender de padres naturales de ese Estado o por haber convenido voluntariamente en sujetarse políticamente a él. La ciudadanía, en cambio, es la calidad que adquiere el que, teniendo una nacionalidad y habiendo cumplido las condiciones legales requeridas, asume el ejercicio de los –> derechos políticos que lo habilitan para tomar parte activa en la vida pública del Estado y se somete a los deberes que le impone su calidad.

Por tanto, está claro que no puede haber ciudadanía sin nacionalidad, puesto que ésta es condición necesaria para aquélla, pero sí puede haber nacionalidad sin ciudadanía, como en el caso de los menores de edad o de los adultos interdictos por cualquier causa, que pertenecen al Estado pero que no tienen el uso de los derechos políticos.

ciudadano.

Fue, originalmente, el habitante de las ciudades antiguas. La Real Academia Española definió el concepto como "el vecino de una ciudad, que goza de sus privilegios, y está obligado a sus cargas". En 1803 ella lo redefinió como "hombre bueno". Con la Revolución francesa y el advenimiento del republicanismo, el término ciudadano fue honorífico y tuvo una connotación de igualdad y de supresión de privilegios. Simón Bolívar, por eso, dijo al tomar posesión de la presidencia de Colombia el 3 de octubre de 1821, en la Villa del Rosario de Cúcuta, que prefería el título de ciudadano al de Libertador, porque éste emana de la guerra mientras que aquél emana de las leyes.

Más tarde, en el contexto constitucional, ciudadano significó por extensión la persona que, después de haber cumplido los requisitos de –> nacionalidad, edad y otros impuestos por la legislación de cada Estado, adquiere el ejercicio de los –> derechos políticos, esto es, se convierte en elemento activo de la vida política estatal.

No todos los habitantes de un Estado son ciudadanos. Lo son tan sólo aquellos que han cumplido los requisitos generales que la ley exige para la concesión de la –> ciudadanía, que es una calidad jurídico-política especial que acredita a las personas como miembros activos del Estado y que las habilita para ejercer los derechos políticos, es decir, para participar en la vida pública estatal.

Hay, pues, una doble consideración del individuo: como persona humana y como miembro activo del Estado. Le corresponden, atenta su primera calidad, los --> derechos civiles comunes a todas las personas, sin discriminación alguna; y, en cuanto miembro activo del Estado, los derechos políticos que lo habilitan para desempeñar cargos públicos, elegir y ser elegido, militar en partidos políticos, expresar sus opiniones, participar en las diversas modalidades del --> sufragio y, en general, interve­nir en la toma de las decisiones políticas que el sistema democrático le confía.

No se deben confundir los conceptos  nacionalidad y ciudadanía. La nacionalidad es una especial condición de sometimiento político de una persona a un Estado determinado, sea por haber nacido en su territorio, por descender de padres naturales de ese Estado o por haber convenido voluntariamente en sujetarse políticamente a él. La ciudadanía, en cambio, es la calidad que adquiere el que, teniendo una nacionalidad y habiendo cumplido los requisitos legales requeridos, asume el ejercicio de los derechos que lo habilitan para tomar parte activa en la vida política del Estado y se somete a los deberes que le impone su calidad.

Por tanto, está claro que no puede haber ciudadanía sin nacionalidad, puesto que ésta es condición necesaria para aquélla, pero sí puede haber nacionalidad sin ciudadanía, como en el caso de los menores de edad o de los adultos interdictos por cualquier causa, que pertenecen al Estado pero que no tienen el uso de los derechos políticos.

ciudadanía

Artículo de José María García Urbano en “Enciclopedia del Nacionalismo”, de Andrés de Blas Guerrero (Director). Tenos, 1997.

INTRODUCCIÓN

El Diccionario de la Lengua Española (vigé­sima primera edición, año 1992) refiere la voz con la que se da entrada a este comentario con dos significados. De un lado, a la calidad y derecho del ciudadano, y, de otro, al conjunto de los ciudadanos de un pueblo o nación, dependiendo de que dicha voz se emplee, respectivamente, bien adjetivada, bien sustantivada. Además de ello, ciudadanía, según el contexto, se utiliza como sinónimo de nacionalidad, y aun de estatalidad.

Se trata éste de ciudadanía, o de ciudadano, de un concepto cuyos perfiles quedan mejor definidos al contraste de sus contrarios. Y se trata de un término cuyo significado histórico no ha sido siempre el mismo. En sentido jurídico, ciudadano se opone a extranjero; en sentido político, ciudadano se opone a súbdito.

La condición de ciudadano la tiene el sujeto desde el nacimiento, frente a los demás, y frente a los poderes del Estado. Dicha condición atribuye los derechos que naturalmente corresponden a la persona física y sólo se pierde por la exclusión, temporal o definitiva, de la comunidad jurídica, exclusión que ha de ser basada en alguna de las causas previamente establecidas. Es una cualidad personalísima e intrasmisible.

2. SINOPSIS EVOLUTIVA DEL CONCEPTO

La evolución política del concepto de ciudadanía corre paralela a la mayor o menor relevancia con que el ciudadano participa de la vida pública.
Entre dos polos se encuentra esa participación. Entre la consideración del individuo como un sujeto pasivo de la actividad pública y entre la atribución al mismo del protagonismo sobre dicha actividad.
No todos los habitantes de una comunidad tenían la condición de ciudadano. Los extranjeros carecían de los derechos que tenía el ciudadano de la polis griega. El status civitatis era uno de los tres estados civiles (junto al libertatis y al familiae), establecidos por el Derecho Romano, de cuya conjunción se predicaba la personalidad jurídica en una persona, es decir, la susceptibilidad de ser sujeto activo y pasivo de relaciones jurídicas.

Junto a ese sentido jurídico, aparece otro, de contenido político. Ciudadano no es, hoy, simplemente el miembro de un Estado, ni, por supuesto, el habitante de la urbe. La Revolución francesa consagra ese término por oposición al de súbdito, una vez que desaparece la exclusiva conexión vertical entre la población de un Estado y el poder que lo regenta. Los súbditos dejarán, a partir de ese momento, de relacionarse, entre sí, a través de la figura del Rey para formar, entre todos, el substrato social desde el que emergerá el único poder con la suficiente legitimación, y la necesaria cohesión.

Las personas de un Estado, además de la condición de nacionales, tienen la consideración de ciudadanos. La ciudadanía se presenta como una conquista social. Es la época de exaltación del individualismo.

3. TRATAMIENTO CONSTITUCIONAL

La Constitución española de 1978 utiliza el término «ciudadano» en tres sentidos: en el de persona con capacidad plena para ejercitar los derechos políticos (se trata de algo distinto a la capacidad de obrar; véanse arts. 23 y 68.5.º CE); en el de persona perteneciente a la comunidad física nacional (sea o no español, y sea o no mayor de edad; véanse arts. 18.4.º, 30.4.º y 53.2.°, así como la rúbrica de la sección 2.° del Capítulo II, Título I de la CE); y en el de persona de nacionalidad española. Probablemente a esa polisemia se debe la expresión un tanto redundante «ciudadanos de nacionalidad española», o «ciudadanos españoles»

Voy a servirme de estas tres funciones del concepto «ciudadanía» para continuar con el esquema expositivo del presente comentario.

3.1. Ciudadanía será, pues, y en primer lugar, la condición o cualidad que se aplique de la persona física, mayor de edad y sin restricciones de capacidad, dotado plenamente para ejercitar los derechos políticos. Ciudadano, para España, será el español, residente en España, capaz de ser sujeto activo en las relaciones de Derecho público.

Para acceder a esa condición se requiere, conforme a nuestra Constitución (artículo 12), haber cumplido dieciocho años. Sin embargo, así como la llegada a la mayoría de edad supone para el individuo (que no estuviese incapacitado por padecer alguna enfermedad física o psíquica persistente quele impida gobernarse por sí misma —art. 200 del Código Civil—) un poder de disposición pleno para desenvolverse en el ámbito puramente privado (existe, no obstante, alguna excepción: una edad especial y superior a los dieciocho años para realizar determinados actos —adoptar, por ejemplo—), en cambio, el ejercicio de determinados de­rechos constitucionales puede venirle limitado al mayor de edad, por consecuencia de una condena penal, o de cierta situación personal (asociación sindical de los jueces; actividad política de los militares).

En el sentido expuesto, pues, no todos los ciudadanos son iguales.

3.2. Ciudadanía será también, en la segunda acepción constitucional, la condición de formar par­te de la comunidad física nacional. Es ciudadano en España, en este sentido, el español y el extranjero, el mayor de edad y el menor, el jurídicamente capaz y el que no lo es; también el que esté cumpliendo una pena. Como miembro, siquiera ocasional, de esa comunidad, ha de sujetarse al régimen jurídico existente en materia de orden público, policía, seguridad nacional, actuaciones procesales (art. 8 del Código Civil).

En ocasiones, la mera presencia en determinado territorio confiere la condición de ciudadano; en otras, se requiere una estancia mínima o una manifestación de la voluntad de arraigo. Es el principio de territorialidad el que atribuye la ciudadanía, cuyo contenido es exactamente igual a cuantos participen de ella. En consecuencia, todo ciudadano tiene derecho a protección policial, al medio ambiente, a un juicio justo, a su integridad personal, a la pro­piedad, etc.

3.3. Y ciudadanía será también sinónimo de nacionalidad, con lo que el comentario remite hacia este término, bien entendido que del mismo modo que la voz ciudadanía, según ha quedado expuesto, no siempre equivale a nacionalidad, con esta última palabra se pueden también expresar otras calidades.

En efecto, nacionalidad tiene otros significa­dos: por ejemplo, explicita a aquellas comunidades, que tienen una cierta realidad histórico-cultural, que conforman a su vez otra comunidad geográficamente superior, y que, aisladamente consideradas, carecen de personalidad jurídica internacional. Así acontece con las nacionalidades que integran el Estado español (art. 1, CE). En el ámbito de Derecho Privado, la dependencia de un régimen jurídico particular de alguna Comunidad Autónoma, en España, se denomina vecindad civil; en la esfera administrativa, se conoce como condición política autonómica. Para ambas cosas, es presupuesto tener nacionalidad española.

a) Nacional es todo el que pertenece, jurídicamente, a una comunidad nacional. Desde este punto de vista, el concepto de ciudadano, de nacional, se opone al de extranjero. El extranjero puede habitar dentro de la comunidad nacional, pero no forma parte de ella; el nacional puede residir, incluso permanentemente, fuera de la comunidad nacional.

El ciudadano extranjero nunca obtiene, mientras siga siendo tal, los mismos derechos que los nacionales. El nacional residente en el extranjero no tiene una posición jurídicamente inferior al que residiere dentro del país de su nacionalidad; no obstante, disposiciones extravagantes (en el Derecho español, y también en otros) valoran la residencia del español fuera de España como circunstancia justificadora de un régimen especial (por ejemplo, a efectos fiscales, de inversiones extranjeras, de dirigir empresas de seguridad, de prestación del servicio militar, de pensiones no contributivas, etc.).

Los nacionales, en cuanto tales, y entre sí, tienen el mismo estatuto jurídico (a salvo la existencia de Comunidades Autónomas con potestad legislativa); los extranjeros, dependiendo de su mayor o menor integración (por ejemplo, ser residente legal, o titular de inmuebles, o estar casado con un nacional), o de la mayor o menor relación de su país con aquel en el que se habita (por ejemplo, los nacionales de la Comunidad Europea) poseen distinto grado de reconocimiento en las relaciones de Derecho Privado y de posibilidades de participación en la vida pública (v. art. 13 de la Constitución, 4 de la Ley de Extranjería de 1985, 15 del Código de Comercio y 27 del Código Civil). Por regla general, en el ámbito privado, la condición de extranjero apenas ofrece limitaciones; en el ámbito público, suele suceder lo contrario.

Sólo el nacional tiene derecho a participar en todos los asuntos públicos, a ejercer cargos y funciones públicas, a ser electores y elegibles en las elecciones generales, a ser consultado en referéndum, a formar parte del jurado, a fundar partidos políticos, a entrar y salir libremente del territorio nacional, a no ser extraditado, etc.

La relevancia de poseer determinada ciudadanía no se encuentra solamente en el nivel cuantitativo de derechos de que dispone el individuo. Al nacional —no al extranjero— también se le pueden exigir determinadas obligaciones, y aun prestaciones personales; sólo el español está obligado —de momento— a defender España o a realizar la prestación social sustitutoria; ciertos delitos contra la seguridad nacional únicamente están tipificados para españoles; el nacional (pero residente en el extranjero) puede recibir protección diplomática de las representaciones nacionales en el extranjero, etc.

b) La normativa sobre nacionalidad tiene, en la generalidad de Ordenamientos Jurídicos, y por supuesto en el español, los siguientes caracteres: un reconocimiento constitucional (art. 11 CE); una reserva de Ley para el desarrollo de dicha materia (art. 17 y ss. del Código Civil); una alta variabilidad de los criterios de adquisición o pérdida, al socaire de los avatares económicos o demográficos, y, en general, sociales; la aplicación tanto a las personas físicas como a las jurídicas (con idéntico objetivo: atribuirles un determinado estatuto jurídico); es principio general que toda persona tenga una nacionalidad, y sólo una nacionalidad (constituyendo verdaderas excepciones, los supuestos de apatridia, y de doble o múltiple nacionalidad, pudiendo ser originados estos últimos por la existencia de tratados internacionales, como los de España con países de Iberoamérica).

La condición de nacional de un país puede ser o bien de origen o bien adquirida con posterioridad. Existe cierta diferencia entre uno y otro supuesto. Pese al principio constitucional de igualdad de todos ante la ley, nuestra propia Ley Fundamental establece dos diferencias entre el ciudadano (español) de origen y quien no lo fuere: la imposibilidad para aquél de perder por sentencia penal la nacionalidad (art. 11 CE), y el impedimento para éste de ser Regente (art. 59.4.º CE).

c) Para adquirir una nacionalidad se suele acudir a uno de estos dos criterios, o al lugar de nacimiento (ius soli) o al del parentesco (ius sanguinis). Muchos ordenamientos prevén, además, una fórmula —denominada carta de naturaleza—, en cuya virtud se concede la nacionalidad a una persona, en quien, pese a no reunir los requisitos previstos por las leyes, concurren circunstancias excepcionales (art. 21 del Código Civil).

España hace españoles a los hijos de españoles, a los menores adoptados por un español o encontrados en suelo español, a los nacidos en España de padres extranjeros si la legislación de éstos no atribuye al hijo su nacionalidad. De otro lado, permite que puedan optar por la nacionalidad española a los que hayan estado sujetos a la patria potes­tad o a la tutela de un español. También posibilita la adquisición a quienes hayan residido legalmen­te durante determinado período en suelo nacional: Es suficiente un año para quienes contrajeren ma­trimonio con español, dos si se es originario de Iberoamérica, Andorra, Portugal, Guinea Ecuatorial o Filipinas, cinco si se tiene la condición de refu­giado o asilado, y diez en los casos ordinarios.

Frente a los supuestos de adquisición originaria de la nacionalidad (por ius soli, o por ius sanguinis), en que basta, para materializar dicha adquisición, estar en la situación prevista por la ley, los demás medios de adquisición son potestativos de la persona el acudir a ellos, y potestativo del Estado su reconocimiento. Es decir, no existe —refiriéndonos al Derecho español— un derecho subjetivo a acceder a la condición derivativa de nacional español. La concurrencia de los requisitos necesarios (además de los indicados en el párrafo anterior, se exige renunciar a la nacionalidad anterior —salvo Convenio Internacional—, prestar obediencia al Rey y acatamiento a la Constitución y a las leyes españolas, e inscribirse en el correspondiente Registro Civil) posibilita iniciar el expediente de solicitud de la nacionalidad, pero no garantiza su resolución positiva. No obsta a esta afirmación, la posibilidad de recurrir judicialmente contra la resolución desestimatoria.

d) Más difícil suele resultar perder la condición de nacional. Normalmente no basta la mera voluntad del interesado. El Derecho español, por una parte, admite la renuncia voluntaria a la nacionalidad española sólo cuando se adquiera simultáneamente otra nacionalidad, y se estuviere residiendo cierto plazo en el extranjero; y, por otra, impone la pérdida como consecuencia de una condena penal, o cuando se demuestra que hubo fraude u ocultación de datos en el momento de la adquisición, o cuando se presta servicios a la Administración Civil o Militar extranjera contra la prohibición expresa del Gobierno. Casi todas las legislaciones suspenden la normativa sobre pérdida de la nacionalidad cuando se encuentran ante un conflicto bélico.

Prueba igualmente de la vocación de esas legislaciones por ensanchar su base humana, se encuentra en las facilidades que se establece para recuperar la nacionalidad perdida: mera voluntad, sola o precedida de cierta estancia en suelo nacional, o acompañada del compromiso de residir de manera efectiva. España tiene actualmente planteado un problema, de enorme envergadura social, para asimilar la vuelta de los emigrantes de décadas pasa­das, y el deseo de sus descendientes de adquirir una ciudadanía de la Comunidad Europea.

4. LA CIUDADANÍA EUROPEA

Contemplando la evolución de los fenómenos de integración económica y política en el mundo, sobre todo el de la construcción de Europa, gusta imaginar si no la supresión, al menos la superación del concepto actual de ciudadanía. Comienza a ser frecuente oír la expresión «ciudadano europeo», o «ciudadanía europea». Y, desde luego, la aspiración final de esos procesos de integración internacional es conseguir un mismo régimen jurídico para todos sus habitantes, con independencia de la nacional idad que ostenten, de manera que la pertenencia a un Estado u otro tendría escasa relevancia; tan sólo para aquellas materias en que cada Estado no hubiese hecho dejación de soberanía. Ahora bien, por el momento, subsisten las nacionalidades, incluso como un derecho humano (art. 15 de la Declaración Universal de Derechos Humanos).

El Tratado de Maastricht prevé que «será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la na­cionalidad de un Estado miembro». Cito a M. Peña: «Esta ciudadanía será la condición que tienen las personas en la comunidad estructurada en la Unión Europea precisamente por ser nacionales de un Estado miembro; es ésta una condición que se va a sobreponer a la nacionalidad que ya se tiene y a la que le será inherente, y que tendrá el efecto de atribuir al sujeto los derechos y protección que el Tratado [de la UE] establece. Desde el punto de vista de la comunidad política europea, el ciudadano de la Unión será en España un conciudadano; desde el punto de vista de la comunidad nacional que constituye cada Estado, el ciudadano de la Unión Europea que no sea español, será un extranjero con régimen, eso sí, privilegiado de extranjería. La equiparación en muchos aspectos entre esos ciudadanos y los españoles, no es porque se hagan españoles, sino porque mantienen su nacionalidad extranjera.»

J. M.ª G. U. [V. —> Nacionalidad.]

BIBLIOGRAFÍA: A. PEÑA BERNALDO DE QUIRÓS, A.: Comentarios a los artículos 17 y ss. del Código Civil, Edersa, Madrid, 1995; DÍEZ DEL CORRAL Y RIVAS, J.: Lecciones prácticas de Registro Civil, Consejo General del Notariado, Madrid 1994.