LA REPÚBLICA BLOQUEADA
Artículo de JOSEBA ARREGI en “El Correo” del 05/02/2005
Por su interés y relevancia, he seleccionado el artículo que sigue para incluirlo en este sitio web. (L. B.-B.)
Hace una década, para algunos analistas,
Alemania pasaba por ser el ejemplo más excelso de un capitalismo distinto al
neoliberalismo anglosajón. Autores como Manuel Castells presentaban a Alemania y
a Japón como dos modos opuestos diametralmente a la forma neoliberal y salvaje
de hacer economía de EE UU y Gran Bretaña. Una muestra de que el futuro no suele
compadecerse de los pronosticadores, pues tanto Japón como Alemania pronto
entraron a ser los países enfermos económicamente del mundo occidental.
La Alemania que tanto se cita en nuestros debates políticos en torno a la
reforma de los estatutos, a la reforma del Constitución y del reparto
territorial del poder ha llamado en los últimos tiempos la atención por los
esfuerzos que ha tenido que hacer para reformar su modelo de Estado de
bienestar, reforma que probablemente no ha terminado aún.
Menos se ha comentado lo que los mismos alemanes han denominado 'la madre de
todas las reformas', el intento de reformar la estructura federal del Estado.
Una reforma que no tiene como meta que Alemania deje de ser República federal,
sino convertir el sistema federal en un sistema que deje de bloquear y hacer
casi imposibles las reformas que el sistema necesita. Ya que Alemania y su
sistema federal son ejemplo recurrente de la federalización deseada para España,
quizá sea conveniente mirar de cerca ese intento de reforma. Y digo intento
porque, después de un año de duras negociaciones, la reforma ha fracasado de
momento: la comisión creada para ello no ha sido capaz de consensuarla en el
plazo fijado de un año. Son los propios alemanes quienes, en vista del fracaso,
hablan de la república bloqueada.
Conviene comenzar por indicar que la reforma constitucional planteada en
Alemania ha sido acometida por una comisión creada al efecto y liderada por el
presidente del gupo parlamentario mayor en la Cámara baja, Franz Munteffering
-presidente del SPD- por un lado, y por Edmund Stoiber -ministro-presidente de
Baviera-, por otro. Uno en representación del Parlamento, otro en representación
del Bundesrat, de la Cámara alta o territorial. Porque aunque no se trate de
cambiar de constitución, sí supone, de ser llevada a cabo, retoques importantes
en su estructura federal. Y por ello no puede plantearse vía mayoría absoluta,
sino vía dos tercios del Parlamento: todo lo que implica definición de una
sociedad no puede plantearse a partir de una mayoría absoluta, sino sólo por el
camino del consenso.
El segundo punto de partida ha sido constatar que la evolución del federalismo
en Alemania había conducido a una situación en la que, de un lado, las reformas
eran, si no imposibles, sí extremademente lentas y difíciles; por otra parte,
los ciudadanos sabían cada vez menos quién era responsable de qué decisión. Y en
tercer lugar, la comisión de mediación -entre la Cámara baja y la Cámara alta en
casos de veto de ésta- se había constituido en órgano legislativo no previsto
constitucionalmente en esa condición.
Si en los inicios de la república la previsión constitucional era que el 10% de
las leyes aprobadas por el Parlamento alemán requirieran también la aprobación
de la Cámara territorial, ese 10% se ha convertido con el paso del tiempo en un
60%. De ahí el bloqueo y la dificultad de aprobar reformas con decisión y
rapidez. Este aumento del poder de veto de la Cámara territorial ha ido en
paralelo al aumento competencial de la federación en detrimento de los länder,
de los Estados: poco a poco, y la mayoría de las veces vía financiación, el
sistema federal se había desequilibrado a favor del Gobierno federal.
La voluntad de la que partía la comisión para reformar el federalismo constaba
de dos partes: reducir la participación legislativa de la Cámara territorial,
dejándola en un 30% de leyes -desde el 60% actual-, y aumento de las
competencias de los länder. En palabras de un ministro-presidente -Peter Müller,
del Sarre-, se trataba de reducir la capacidad legislativa de los länder vía
Cámara territorial a cambio de adquirir mayor capacidad reglamentaria en
cuestiones decididas por el Parlamento. Y todo esto en el contexto de un
federalismo de ejecución: casi todas las cuestiones decididas por el Parlamento
alemán son ejecutadas no directamente por una administración propia al Gobierno
federal, sino por las administraciones de los länder y por las administraciones
municipales.
El camino para reducir la participación en la función legislativa de la Cámara
alta consistía en centrarse en las competencias previstas constitucionalmente:
las cuestiones fiscales, cuestiones de política exterior que afectan
directamente a los länder, cuestiones policiales y de inmigración. Los länder
han estado dispuestos a esta reducción en capacidad legislativa vía Cámara alta.
A cambio iban a recibir competencias en cuestiones de salarios de funcionarios
y, en general, del derecho de funcionarios, en cuestiones de medio ambiente y de
protección civil, manteniendo la primacía en asuntos de educación, aunque el
Gobierno federal seguía con la competencia de fijar las condiciones de entrada
en la universidad y las condiciones de reconocimiento de los títulos
universitarios.
Los länder habían aceptado, también, participar financieramente en posibles
sanciones de la Unión Europea -en caso de incumplimiento del Pacto de
Estabilidad-, así como la ampliación de las competencias del Gobierno federal en
cuestiones de lucha antiterrorista.
¿Dónde ha estado el principal escollo? Aparte de que existían debates en cada
una de las cuestiones -la ministra de Agricultura y Consumo (de los Verdes)
pretendía recortar las competencias de los länder en el control alimentario, la
ministra de Justicia (socialdemócrata) quería reducir la participación de los
länder en la política europea, el ministro de Interior (socialdemócrata) aspira
a elevar las competencias del Gobierno federal en cuestiones de inmigración y
lucha antiterrorista-, los länder, especialmente los gobernados por los
cristianodemócratas, se han cerrado ante las pretensiones del Ejecutivo federal
de entrar en competencias educativas, tanto a nivel universitario -el Gobierno
rojiverde quisiera, por ejemplo, impedir por ley federal que las universidades
puedan cobrar tasas de estudios- como en cuestiones de investigación
universitaria, aunque también, vía ayudas financieras especiales, en la
educación primaria y secundaria.
La argumentación de estos länder ha sido doble. Un argumento de hecho: los
länder gobernados por los cristianodemócratas están en el estudio PISA más cerca
de Finlandia -uno de los países líderes- que de los länder gobernados por los
socialdemócratas. Un argumento conceptual: para la política educativa en todos
los niveles es bueno que exista competencia entre los distintos länder.
Es preciso indicar, para entender el significado de este debate, que todo él se
lleva a cabo en el contexto del principio jurídico y político de la Bundestreue:
el todo es leal con las partes, y las partes son leales con el todo. También es
preciso subrayar que el sistema fiscal alemán es tremendamente complejo: existen
impuestos exclusivos de la federación, de los länder y de los municipios. Pero
también impuestos comunes que se reparten entre los distintos niveles
administrativos. Y la competencia está repartida en competencia normativa,
competencia de gestión del ingreso y competencia de gasto, sin que las tres se
correspondan. Por esta razón, una de las críticas más radicales al intento de
reforma del federalismo la ha pronunciado quien fue presidente de Alemania y,
antes, del Tribunal Constitucional, Roman Herzog: sin una reforma del sistema
fiscal en cuanto al reparto de los ingresos y de las competencias normativas se
refiere, no es posible una verdadera reforma del federalismo. Pero esta cuestión
ni se ha planteado.
Quizá convenga apuntar dos ideas para terminar: la tendencia de la reforma, bajo
el eslogan de desenredar la madeja de responsabilidades políticas, apunta hacia
una mayor capacidad legislativa en exclusiva del Parlamento alemán. Y todo ello
se produce en un contexto en el que el ministro-presidente de Baviera quiere ser
canciller de Alemania, y el que era ministro-presidente del Norte del Rin y
Westfalia, el länd más poblado -más de 18 millones de habitantes- dejó sin dudas
su puesto para ser el ministro de Economía en el Gobierno del canciller
Schröder.