UNA EUROPA SEGURA EN UN MUNDO MEJOR

PROPUESTA DE SOLANA SOBRE LA SEGURIDAD EUROPEA, PUBLICADA EN “EL PAIS” DEL 20-6-03

Introducción

Europa no ha sido nunca tan próspera, tan segura ni tan libre. La violencia de la primera mitad del siglo XX ha dado paso a un periodo de paz y estabilidad sin precedentes en la historia europea.

La creación de la Unión Europea ha sido fundamental para lograr esta situación. Ha transformado las relaciones entre nuestros países y las vidas de nuestros ciudadanos. Los países europeos se han comprometido a resolver pacíficamente sus disputas y a cooperar por medio de instituciones comunes. A lo largo de este periodo, los regímenes autoritarios han dado paso a democracias seguras, estables y dinámicas. Las sucesivas ampliaciones de la Unión están convirtiendo en realidad la visión de un continente unido y pacífico.

Los Estados Unidos han desempeñado un papel esencial en estos logros, a través de su apoyo a la integración europea y su compromiso con la seguridad del continente por medio de la OTAN.

El final de la guerra fría no ha terminado con las amenazas a la seguridad y los desafíos que afrontan los países europeos. El estallido del conflicto de los Balcanes constituyó un recordatorio de que la guerra no ha desaparecido de nuestro continente.

A lo largo del último decenio, ninguna región del mundo se ha librado de los conflictos. La mayor parte de ellos han sido guerras civiles, más que entre países. En este tiempo se han desplegado fuerzas europeas en el extranjero con mayor frecuencia que en decenios anteriores y en lugares tan distantes como Afganistán, el Congo o Timor–Leste.

La conclusión de la guerra fría ha colocado a los Estados Unidos en una posición dominante como potencia militar; ningún otro país o grupo de países se le acerca en capacidad militar. No obstante, ningún país puede abordar en solitario los complejos problemas del mundo de hoy.

En tanto que unión de 25 Estados con más de 450 millones de habitantes y la cuarta parte del Producto Nacional Bruto del mundo, la Unión Europea es, guste o no guste, una potencia de envergadura mundial, por lo que debe estar dispuesta a compartir la responsabilidad de la seguridad del mundo.

I. NUEVAS AMENAZAS EN LAS NUEVAS CIRCUNSTANCIAS DE SEGURIDAD

Las nuevas circunstancias

Las circunstancias en la posguerra fría se caracterizan por una apertura cada vez mayor de las fronteras. Los flujos del comercio y la inversión, el desarrollo de la tecnología y la expansión de la democracia han traído consigo una libertad y una prosperidad crecientes a muchas personas. Esa evolución ha aumentado el radio de acción de los grupos no estatales que representan un papel en los asuntos internacionales. A pesar de esas alentadoras tendencias, muchos problemas siguen sin resolver y algunos han empeorado.

Los conflictos regionales siguen fomentando la inestabilidad, perturbando la actividad económica y reduciendo las oportunidades de las personas afectadas. Problemas como el de Cachemira y la península de Corea tienen una repercusión, tanto

directa como indirecta, sobre los intereses europeos, al igual que los conflictos más cercanos, sobre todo los de Oriente Próximo.

Casi tres mil millones de personas, la mitad de la población mundial, viven con menos de dos euros diarios. Cuarenta y cinco millones siguen muriendo cada año de hambre y desnutrición. El África subsahariana es hoy más pobre que hace diez años. En muchos casos, la falta de crecimiento económico se ha achacado a los problemas políticos y a los conflictos violentos. En algunos lugares del mundo, en particular en el África subsahariana, se ha establecido un ciclo de inseguridad. Desde 1990 han muerto en las guerras casi cuatro millones de personas, el 90% de ellas, civiles. Más de dieciocho millones de personas en todo el mundo han tenido que abandonar sus hogares o sus países debido a los conflictos.

El mal gobierno es, con frecuencia, la causa principal de todos estos problemas. La corrupción, el abuso de poder, instituciones débiles y la falta de responsabilidad corroen a los Estados desde dentro y contribuyen a la inseguridad regional. La seguridad es una condición para el desarrollo. El conflicto no sólo destruye las infraestructuras, incluidas las sociales, sino que también fomenta la delincuencia, disuade a los inversores e imposibilita la actividad económica normal. Varios países y regiones corren el riesgo de quedar atrapados en una espiral descendente de conflicto, inseguridad y pobreza.

Aunque no constituya una amenaza en el sentido estratégico habitual, el aumento de las temperaturas predicho por la mayoría de los científicos para los próximos decenios creará, con toda probabilidad, aún más turbulencias y movimientos migratorios en una serie de regiones del mundo.

La dependencia energética es también causa de inquietud. Europa es el mayor importador de petróleo y de gas del mundo. Las importaciones procuran cerca del 50% de la energía consumida actualmente. En 2030 ascenderán al 70%. La mayor parte de las importaciones seguirán procediendo del golfo Pérsico, de Rusia y del norte de África.

Nuevas amenazas

Una agresión de gran escala contra un Estado miembro es actualmente improbable. En cambio, Europa tiene que afrontar nuevas amenazas muy diversas, menos visibles y previsibles. En particular, Europa se enfrenta a tres amenazas clave:

Terrorismo:

El terrorismo internacional es una amenaza estratégica. Pone en riesgo vidas humanas, supone grandes gastos y amenaza la apertura y tolerancia de nuestras sociedades. El nuevo terrorismo es distinto de las organizaciones con las que estábamos familiarizados. No sólo es internacional, está conectado por redes electrónicas y cuenta con abundantes recursos, sino que además carece de las restricciones inherentes a las organizaciones terroristas tradicionales. Éstas suelen desear obtener apoyo político, por lo que se imponen ciertos límites; en última instancia, pueden estar dispuestas a abandonar la violencia y a entablar negociaciones. Los nuevos movimientos terroristas parecen dispuestos a recurrir a la violencia sin límite y a causar incontables víctimas. Por este motivo, la idea de obtener armas de destrucción masiva les resulta atractiva de una forma que no lo es para las organizaciones terroristas tradicionales.

Europa es al mismo tiempo objetivo y base de esos terroristas. Se han descubierto bases logísticas de células de Al Qaeda en el

Reino Unido, Italia, Alemania, España y Bélgica. Al Qaeda ha citado a países europeos como posibles objetivos. Se habían planeado ataques importantes en nuestro territorio pero, afortunadamente, se han malogrado.

La más reciente oleada de terrorismo está relacionada con el integrismo religioso violento. Este fenómeno surge de complejas causas entre las que se encuentran la presión de la modernización, las crisis culturales, sociales y políticas y la alienación de los jóvenes que viven en sociedades extranjeras. El fenómeno forma también parte de nuestra propia sociedad.

La proliferación de armas de destrucción masiva es, en sí, la mayor amenaza a la paz y la seguridad entre las naciones. Los regímenes de tratados internacionales y las disposiciones de control de las exportaciones han frenado la extensión de esas armas y de sus sistemas de lanzamiento. Sin embargo, actualmente estamos entrando, en una nueva y peligrosa época, en que surge la posibilidad de una carrera del armamento de destrucción masiva, sobre todo en Oriente Próximo. La expansión de la tecnología de los misiles añade un nuevo elemento de inestabilidad y pone a Europa en una situación de creciente riesgo.

La perspectiva más aterradora es la de que grupos terroristas adquieran armas de destrucción masiva. Cuanto más dure la proliferación, mayor será ese riesgo. Llegado el caso, un grupo pequeño podrá causar daños en una escala antes sólo posible para los Estados y los ejércitos y, entonces, todo intento de disuasión fracasará. Los progresos de las ciencias biológicas pueden aumentar la potencia de las armas biológicas en los próximos años. También existe una seria posibilidad de ataques con sustancias químicas y radiológicas.

Estados en descomposición y delincuencia organizada: En muchas partes del mundo, el mal gobierno, los conflictos civiles y la facilidad de adquisición de armas ligeras han llevado a un debilitamiento del poder del Estado y de las estructuras sociales. En algunos casos se ha producido algo cercano al colapso de las instituciones del Estado. Somalia, Liberia y Afganistán son los ejemplos recientes más conocidos. La debilidad del Estado es explotada con frecuencia (a veces, incluso causada) por elementos criminales. Los ingresos procedentes de la droga han provocado el resquebrajamiento de las estructuras estatales en varios países productores de drogas; en Afganistán, los ingresos procedentes de la droga mantuvieron en el poder a los talibanes y a varios ejércitos privados. Cuando los Estados se descomponen, la delincuencia organizada toma el relevo. Las actividades delictivas que se desarrollan en estos países afectan a la seguridad de Europa. Importantes flujos clandestinos de drogas e inmigrantes llegan a Europa a través de los Balcanes, Europa oriental y Asia central.

La unión de esos diferentes elementos –el terrorismo empeñado en la máxima violencia, la disponibilidad de armas de destrucción masiva y la descomposición de las estructuras del Estado– nos enfrentaría a una amenaza verdaderamente radical.

II. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS

Este nuevo mundo ofrece al mismo tiempo la más brillante perspectiva que el hombre ha conocido y el más terrorífico futuro. Cuál de los dos sobrevendrá dependerá en parte de nuestra actuación. Este documento propone tres objetivos estratégicos para la Unión Europea. Primero, podemos hacer nuestra contribución particular a la estabilidad y el buen gobierno entre nuestros vecinos inmediatos. Segundo, de forma más general, tenemos que construir un orden internacional basado en un multilateralismo efectivo. Por último, tenemos que arrostrar las amenazas, nuevas y antiguas.

Extensión de la zona de seguridad alrededor de Europa

Incluso en una era de globalización, la geografía sigue siendo importante. A Europa le conviene que los países limítrofes estén bien gobernados. Los vecinos inmersos en conflictos violentos, los Estados débiles en los que prolifera la delincuencia organizada, las sociedades resquebrajadas o las explosiones demográficas a sus puertas plantean problemas a Europa.

La reunificación de Europa y la integración de los Estados adherentes aumentará nuestra seguridad, pero también acercará a Europa a las zonas conflictivas. Nuestra tarea es promover un cinturón de países bien gobernados al este de la Unión Europea y en las orillas del Mediterráneo, con los que podamos disfrutar de unas relaciones estrechas y de cooperación.

La importancia de este objetivo queda perfectamente ilustrada en los Balcanes, donde la Unión Europea, con la OTAN y otros socios, se ha comprometido a conseguir la estabilidad, el buen gobierno y la mayor integración posible de esa región en Europa. Para ello habrá que hacer un esfuerzo sostenido aún durante algunos años.

Tras los fracasos de los años noventa, en los últimos años la Unión Europea ha fortalecido considerablemente su compromiso en los Balcanes occidentales, todavía frágiles. Ha contribuido a estabilizar la situación en el sur de Serbia y en la ex República Yugoslava de Macedonia, y ha facilitado los acuerdos constitucionales entre Serbia y Montenegro. La Unión Europea ha tomado el relevo de las Naciones Unidas en la misión de policía en Bosnia y Herzegovina y el relevo de la OTAN en la misión militar en la ex República Yugoslava de Macedonia. Con el proceso de estabilización y asociación, la Unión Europea ha creado un marco efectivo de reforma y de progreso hacia Europa.

No deseamos que la ampliación cree nuevas líneas divisorias en Europa. Tenemos que extender los beneficios de la cooperación económica y política a nuestros futuros vecinos del este –Ucrania,

Moldova y Belarús– y al mismo tiempo resolver sus problemas políticos. Debemos tomarnos mayor interés por los problemas del sur del Cáucaso, que en su momento será también una región limítrofe.

La resolución del conflicto árabe–israelí es una prioridad estratégica para Europa, porque sin ella hay pocas probabilidades de resolver otros problemas de Oriente Próximo. La Unión Europea lleva más de veinte años involucrada en esta cuestión. Sigue constituyendo un interés esencial, que actualmente se trata por medio del Cuarteto.

La zona mediterránea sigue experimentando problemas serios de estancamiento económico, descontento social y conflictos no resueltos. Los intereses de la Unión Europea exigen una dedicación continua a los socios mediterráneos, por medio de una cooperación más efectiva en los terrenos de la economía, la seguridad y la cultura, en el marco del proceso de Barcelona.

Consolidación del orden internacional

En un mundo de amenazas globales, mercados globales y medios de comunicación globales, nuestra seguridad y prosperidad dependen de un sistema multilateral eficaz. El desarrollo de una sociedad internacional más fuerte, con instituciones internacionales que funcionen correctamente, y de un orden internacional basado en el Derecho deben ser nuestro objetivo.

Afortunadamente, desde el final de la guerra fría, las principales instituciones del sistema internacional, como la Organización Mundial del Comercio (OMC) y las instituciones financieras internacionales, han incorporado nuevos miembros. China ha entrado a formar parte de la OMC y Rusia ha presentado su solicitud. Nuestro objetivo debe ser ampliar el número de miembros de estos organismos manteniendo, al mismo tiempo, el alto nivel de sus normas.

Uno de los elementos clave del sistema internacional son las relaciones transatlánticas, que no revierten únicamente en nuestro interés bilateral, sino que refuerzan el conjunto de la comunidad internacional. La OTAN es una importante expresión de estas relaciones.

Las organizaciones regionales refuerzan también la gobernanza mundial. Para la Unión Europea, la consolidación y la eficacia de la OSCE y del Consejo de Europa revisten un significado particular. Otras organizaciones regionales, como la ASEAN, MERCOSUR y la Unión Africana son socios importantes.

El marco fundamental para las relaciones internacionales es la Carta de las Naciones Unidas. Consolidar las Naciones Unidas, y equiparlas para que puedan cumplir sus obligaciones y actuar con eficacia, debe ser una prioridad para Europa. Si deseamos contar con organizaciones, regímenes y tratados internacionales eficaces para hacer frente a las amenazas a la paz y la seguridad internacionales, debemos estar dispuestos a actuar cuando se vulneren sus normas.

La condición fundamental de un orden internacional basado en el Derecho es que las normas evolucionen en consonancia con los acontecimientos, como la proliferación de armamento, el terrorismo o el calentamiento del planeta. Nos interesa seguir desarrollando las instituciones existentes, como la Organización Mundial del Comercio, y apoyar otras nuevas, como la Corte Penal Internacional.

La calidad de la sociedad internacional depende de la calidad de los gobiernos en los que se asienta. La mejor protección para nuestra seguridad es un mundo de Estados democráticos bien gobernados. El mejor medio para consolidar el orden internacional es difundir el buen gobierno, hacer frente a la corrupción y al abuso de poder, instaurar la supremacía de la ley y proteger los derechos humanos.

Las políticas de comercio y desarrollo pueden ser un poderoso instrumento para promover la reforma. La Unión Europea y sus Estados miembros, que son el mayor donante de asistencia oficial del mundo, tienen amplias posibilidades de alcanzar estos objetivos. La contribución a una mejor gobernanza mediante programas de asistencia, la imposición de condiciones y unas medidas comerciales específicas debe constituir un elemento importante de la estrategia de seguridad de la Unión Europea. La sensación de vivir en un mundo que ofrece justicia y oportunidades a todos incrementará la seguridad de la Unión Europea y de sus ciudadanos. Comprometerse a tiempo puede evitar problemas más graves en el futuro.

Una serie de países se ha situado al margen de la sociedad internacional. Algunos han buscado el aislamiento; otros vulneran persistentemente las normas internacionales de la gobernanza nacional o de la actuación en la escena internacional. Desearíamos que estos países se unieran a la comunidad internacional. Los que no estén dispuestos a hacerlo tienen que saber que han de pagar un precio, incluso en sus relaciones con la Unión Europea.

Hacer frente a las amenazas

La Unión Europea ha afrontado activamente las amenazas que representan el terrorismo, la proliferación de armamento y la descomposición de los Estados con sus secuelas de delincuencia organizada.

· La Unión reaccionó al 11 de septiembre con un conjunto de medidas, como la creación de una orden de detención europea, medidas para impedir la financiación del terrorismo y un acuerdo con los Estados Unidos sobre asistencia judicial.

· Durante muchos años, la Unión ha seguido una política contraria a la proliferación de armamento. Acaba de aprobar otro programa de acción que establece medidas para fortalecer el Organismo Internacional de la Energía Atómica, imponer controles más estrictos a las exportaciones y hacer frente a los envíos ilegales y a las adquisiciones ilícitas.

· La Unión Europea y los Estados miembros han ayudado a recuperarse a los Estados en descomposición, por ejemplo en la zona de los Balcanes, Afganistán, Timor–Leste y África (y recientemente en el Congo).

Cabe destacar determinados aspectos comunes de estas amenazas y la forma de combatirlas.

Las amenazas de esta nueva era suelen venir de lejos. En la época de la globalización las amenazas lejanas puedan ser tan inquietantes como las cercanas. Las actividades nucleares de Corea del Norte, los riesgos nucleares del sur de Asia y la proliferación de armamento en Oriente Próximo son motivo de preocupación para Europa. Actualmente los terroristas pueden operar en todo el mundo: sus actividades en el sudeste asiático pueden representar una amenaza para los países europeos y sus ciudadanos. Entretanto, la comunicación global implica que las tragedias humanitarias en Estados en descomposición de cualquier parte del mundo pueden causar una honda preocupación en la opinión europea.

Nuestro concepto tradicional de autodefensa, hasta el final de la guerra fría, se basaba en el peligro de invasión. Con las nuevas amenazas, la primera línea de defensa estará a menudo en el extranjero.

Las nuevas amenazas son dinámicas. Si no se atajan, serán aún más peligrosas. El riesgo de proliferación crece constantemente; si no se desmantelan, las redes terroristas aumentarán su peligrosidad (deberíamos haber hecho frente a Al Qaeda mucho

antes). Si se los descuida, los Estados en descomposición y la delincuencia organizada se multiplican, como hemos podido ver en África occidental.

Esto implica que debemos estar preparados para actuar antes de que se produzca una crisis. Nunca es demasiado pronto para empezar a prevenir los conflictos y las amenazas.

Contrariamente a la abrumadora y evidente amenaza de la guerra fría, las nuevas amenazas no son meramente militares, ni pueden atajarse únicamente con medios militares. Cada una de ellas requiere una combinación de instrumentos. La proliferación de armamento puede contenerse con los controles a la exportación y combatirse con presiones políticas, económicas y de otro tipo, haciendo frente asimismo a las causas políticas subyacentes. La lucha contra el terrorismo puede requerir una mezcla de medios de inteligencia, políticos, militares y otros. En los Estados en descomposición pueden ser necesarios instrumentos militares para restaurar el orden, e instrumentos humanitarios para hacer frente a crisis inmediatas. La reconstrucción requiere instrumentos económicos y la gestión civil de las crisis contribuye a restablecer el gobierno civil. La Unión Europea está especialmente preparada para responder a estas situaciones de múltiples aspectos.

III. IMPLICACIONES ESTRATÉGICAS PARA EUROPA

En los últimos años, la Unión Europea ha avanzado en el desarrollo de una política exterior coherente y de una gestión eficaz de las crisis. Disponemos de instrumentos que pueden ser utilizados de forma efectiva, como hemos demostrado en los Balcanes (y actualmente en lugares más lejanos). Pero si queremos aportar una contribución que corresponda a nuestro potencial, debemos ser más activos, más coherentes y aumentar nuestras capacidades.

Más activos en la prosecución de todos nuestros objetivos estratégicos. Concretamente, tenemos que actuar con mayor energía para combatir estas nuevas y dinámicas amenazas. Una Unión de 25 miembros, cuyo gasto total en defensa ascenderá a 160.000 millones de euros debería poder, en caso necesario, realizar varias operaciones simultáneamente. Tenemos que desarrollar una estrategia que favorezca la intervención temprana, rápida y, en caso necesario, contundente. Deberíamos pensar, en particular, en operaciones en las que intervengan capacidades tanto militares como civiles. En este ámbito tenemos mucho que aportar. Una Unión Europea más activa tendrá mayor peso político en todas las situaciones, aun en aquellas en las que no se contemple una intervención militar o civil.

Más coherentes. La clave de la Política Exterior y de Seguridad Común y de la Política Europea de Seguridad y Defensa es que juntos somos más fuertes. A lo largo de los últimos años hemos ido creando una serie de instrumentos, cada uno con su propia estructura y su propio fundamento. El desafío actual consiste en reunir los distintos instrumentos y capacidades: los programas de asistencia europeos, las capacidades militares y civiles de los Estados miembros y otros instrumentos como el Fondo Europeo de Desarrollo. Todos ellos pueden influir en nuestra seguridad y en la de terceros países. La seguridad es la primera condición del desarrollo. Nuestro objetivo debe consistir en crear sinergias mediante un planteamiento más coherente y general.

La labor diplomática y las políticas de desarrollo, comercio y medio ambiente deberían seguir el mismo esquema. En una crisis no hay nada como la unidad de mando.

Hace falta mayor coherencia no sólo entre los instrumentos de la Unión sino también en las actuaciones exteriores de cada uno los Estados miembros. La ayuda exterior de la Unión asciende a unos 7.000 millones de euros anuales; los Estados miembros gastan alrededor de diez veces esa suma.

Aumentar nuestras capacidades. Tenemos a nuestro alcance una Europa con más capacidades, aunque llevará tiempo desarrollar todo nuestro potencial. Tenemos que considerar en particular los aspectos siguientes:

· Más recursos para la defensa. Si nos tomamos en serio las nuevas amenazas y estamos convencidos de la que hay que crear fuerzas móviles más flexibles, tenemos que incrementar los recursos para la defensa.

· En toda la Unión Europea abunda la duplicación de medios. El recurso sistemático a medios aunados y compartidos reduciría los gastos indirectos y, a medio plazo, incrementaría las capacidades.

· Mayor capacidad para aportar recursos civiles en las situaciones de crisis y posteriores a las crisis. Concretamente, deberíamos dotarnos de dispositivos más fuertes de planificación y el apoyo de las misiones civiles. En casi todas las intervenciones importantes, a la eficiencia militar ha seguido el caos civil.

· Refuerzo de la capacidad diplomática. Este aspecto es tan importante como el de la capacidad civil y militar, si queremos sacar el máximo provecho político de otros recursos. Las amenazas a las que debemos hacer frente están más alejadas y nos son más ajenas que durante la guerra fría. Es necesario conocer más a fondo a los países extranjeros. Contamos con más de 45.000 diplomáticos. También en este caso, el aunar los recursos incrementaría nuestra capacidad. Tenemos que desarrollar un sistema que combine los recursos de los Estados miembros con los recursos de que disponen las Instituciones de la Unión.

· Mayor comunicación de la inteligencia entre los Estados miembros y sus socios: la mejor base para la actuación común es la evaluación común de las amenazas.

· Al incrementar las capacidades en los diversos ámbitos, deberíamos pensar en ampliar la gama de las misiones. Entre éstas podrían figurar, además de las misiones de Petersberg, las operaciones conjuntas de desarme, el apoyo a los terceros países en la lucha contra el terrorismo y la reforma del sector de la seguridad. Esta última formaría parte del desarrollo institucional en el sentido más amplio.

Colaborar con nuestros socios. Pocos son los problemas, si es que hay alguno, a los que podamos hacer frente en solitario. Las amenazas a las que hemos aludido son amenazas comunes, que compartimos con nuestros socios más cercanos. La cooperación internacional es un imperativo. Es preciso que persigamos nuestros objetivos por medio de la cooperación multilateral en las organizaciones internacionales y de asociaciones con otros agentes o regiones clave.

Entre estas últimas, la relación transatlántica es insustituible. Actuando juntos, la Unión Europea y los Estados Unidos pueden constituir una fuerza extraordinaria en pro del bien en el mundo. Si desarrollamos nuestras capacidades y ganamos en coherencia, seremos más dignos de crédito y más influyentes como socios.

Debemos seguir reforzando nuestra capacidad de colaborar con otros agentes clave. Aunque la Unión Europea mantiene relaciones con todo el mundo, en los próximos años debería centrarse en particular en el desarrollo de asociaciones estratégicas con Rusia, Japón, China, Canadá y la India. Estos socios desempeñan un papel cada vez más importante en sus regiones respectivas y fuera de ellas. Ninguna de nuestras relaciones será excluyente. Estamos dispuestos a desarrollar una asociación activa con cualquier país que comparta nuestros fines y nuestros valores y esté dispuesto a apoyarlos.

Conclusión

Vivimos en un mundo con nuevos peligros pero también con nuevas oportunidades. Dado su potencial, si la Unión Europea pudiera llegar a ser un agente plenamente efectivo, contribuiría decisivamente a afrontar las amenazas y a hacer realidad las oportunidades. Una Unión Europea activa y capaz tendría la influencia que le corresponde en la escena internacional y contribuiría así a un sistema multilateral efectivo que condujera a un mundo más justo y más seguro.