CATALUÑA EN LA ENCRUCIJADA (2)
Luis Bouza-Brey, 21-3-99
EL MODELO CONSTITUCIONAL DEL ESTADO
AUTONOMICO
Si
se leen las actas de la Comisión Constitucional del Congreso durante el período
constituyente, se puede observar cómo van evolucionando las posiciones de la
UCD y los demás partidos en cuanto al diseño del Estado autonómico.
Ya
desde el momento inicial, se manifiestan divergencias profundas en cuanto a si
la autonomía se habría de generalizar o no al conjunto del país; en lo que
respecta a si debería haber o no dos tipos de Comunidades Autónomas, con automía política o meramente administrativa; y, por último,
en lo referente a si debería haber o no diferentes techos competenciales.
La
UCD, a consecuencia de la presión de la izquierda (PSOE y PCE) fue variando su
postura. En un primer momento, se inclinó por aceptar únicamente la autonomía
política de las nacionalidades históricas. Después, aceptó permitir la
posibilidad constitucional de la generalización de la autonomía al conjunto de
España, pero reservando la autonomía política únicamente para las
nacionalidades. El resto de las regiones dispondrían únicamente de autonomía
administrativa.
Todavía
sobreviven en el texto constitucional, como residuos de esta posición, la
redacción de los artículos 69 y 152. En el primero, se atribuye una prima de
representación en el Senado a las Regiones, frente a los territorios únicamente
provinciales. En el 152, se permite la constitución de instituciones políticas
únicamente a aquellas comunidades que hubieran seguido el procedimiento del
art. 151 o de la disp. Trans. 2ª.
El
acuerdo de mínimos al que se llegó al redactar la Constitución, por
consiguiente, consistió en diseñar diversos procedimientos (los del 143, 151,
disp. Trans. 2ª, 144) para alcanzar diversos techos
competenciales, más o menos elevados, según la dificultad mayor o menor de los
mismos, con la excepción de las nacionalidades históricas. A éstas
---Cataluña, Euskadi y Galicia--- se les facilitó alcanzar el máximo techo
obviando el referéndum de iniciativa autonómica, por presuponerse que ya habían
manifestado su voluntad de autogobierno en los plebiscitos realizados durante
la Segunda República.
Hubo,
no obstante, tres especificidades más: Navarra aprobó una Ley de Amejoramiento
del Fuero, y a Valencia y Canarias se les atribuyeron desde el primer momento
competencias ampliadas, mediante leyes orgánicas especiales.
Finalmente,
después de la crisis provocada por el referéndum andaluz de 1980, mediante un
acuerdo con el Partido Socialista Obrero Español, la UCD aceptó generalizar la
autonomía al conjunto de las regiones, estableciendo la autonomía política para
todos, con ciertos rasgos institucionales generales limitativos para las
Comunidades del 143, y mantener temporalmente la fórmula constitucional de
diferenciación durante un plazo de cinco años entre diversos grados o techos
competenciales de autonomía.
Y
años más tarde, mediante los acuerdos de 1992, se decidió comenzar el proceso
de ampliación de competencias de las Comunidades del art. 143 a fin de alcanzar
el nivel de las autonomías del 151.
Por
último, otro aspecto que es preciso resaltar en la descripción del modelo
constitucional es el del sistema de distribución de competencias. En los arts.
148 y 149 se define un sistema general bastante
confuso, que habría de ser complementado por las normas estatutarias de cada
Comunidad, que serían las que definieran el repertorio competencial "a la
carta" de cada una de ellas. Pero dicho sistema podría ser modificado, de
manera general o específica, de acuerdo con el art. 150, mediante leyes marco o
leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias estatales, a los
efectos de ampliación competencial autonómica. Y mediante leyes de armonización
para coordinar la autonomía competencial de las Comunidades.
De
manera que la configuración del modelo se fue realizando en diversos momentos,
a través de sucesivos acuerdos, a fin de alcanzar un mínimo común denominador
aceptable para la mayoría de los partidos. Y el modelo final resultante de este
proceso es el siguiente:
---La
Constitución establece el principio de autonomía y el de solidaridad entre las
nacionalidades y regiones, así como que la unidad de España es indisoluble,
atribuyendo al conjunto del pueblo español la soberanía (arts. 1 y 2).
---La
distinción terminológica entre nacionalidades y regiones no tiene más
consecuencias que las de que existen territorios con especificidades
lingüísticas y culturales, que deben ser protegidas y respetadas (art. 3); así
como que los territorios que hubieran plebiscitado afirmativamente proyectos de
Estatuto de Autonomía podrán situarse temporalmente en cabeza en la
institucionalización de la autonomía, obviando el referéndum de iniciativa
autonómica y asumiendo desde el primer momento el techo competencial más
elevado (disp. Trans. 2ª).
---La
Constitución reconoce la existencia de derechos históricos de los territorios
forales, amparándolos y permitiendo, si así se decide, su actualización en el
marco de la Constitución y el Estatuto de Autonomía correspondiente.
---La
Constitución no determina, en su redactado, ni el mapa autonómico ni la
generalización de la autonomía, ni la configuración final del sistema de
distribución de competencias, características que se van a ir concretando
mediante acuerdos y procesos de decisión posteriores.
---Después
de veinte años de vigencia de la Constitución, la generalización de la
autonomía y la profunda descentralización derivada de la igualación al alza de
los techos competenciales de todas las Comunidades, transforman al Estado
español en un sistema muy descentralizado, análogo en ambos rasgos a un Estado
federal, pero carente de instituciones típicas e imprescindibles en estos
Estados, como la existencia de un Senado que permita la coordinación, la
dirección del conjunto y la participación de las Comunidades en las decisiones
centrales.
---Se
hace preciso, por consiguiente, asumir la lógica federal en la configuración
definitiva del modelo de Estado, y optar por algún tipo de federalismo de los
posibles: más o menos centralizado o descentralizado, y que cuente con un
Senado que represente a los ciudadanos o a los Gobiernos de las Comunidades.
---La
federalización del Estado no implica necesariamente la fragmentación de la
soberanía del conjunto del pueblo español, como a veces se dice. Ningún Estado
federal tiene la soberanía fragmentada, pues ésta corresponde al conjunto del
pueblo, representado en las instituciones federales, expresada en referéndum, y
ratificada por una mayoría cualificada de los parlamentos de los Estados
federados.
---En
mi opinión, la profundidad y generalidad del proceso de descentralización
producido en España debería traer consigo, como consecuencia institucional más
idónea, la configuración de un modelo similar al alemán, con muy amplias
competencias administrativas, de gestión y de legislación y dirección
administrativa en manos de las Comunidades, y con la permanencia en el centro
de una amplia capacidad de legislación básica, dirección y coordinación del
conjunto. Para lo cual es imprescindible un Senado muy participado por las
Comunidades. Preferentemente, por tanto, una Cámara de representación de los
Gobiernos de las mismas.
---Por
otra parte, la contradicción entre la opción por un desarrollo específico de las
nacionalidades históricas frente a la de la generalización de la autonomía, ya
está resuelta en favor de la segunda. Por ello, lo que hay que replantearse es
el modelo general del Estado autonómico, después de veinte años de
descentralización y de generalización de la autonomía siguiendo el principio
constitucional de igualación al alza de los techos competenciales. Si a ello se
añade el proceso de construcción europea de acuerdo con el principio de
subsidiariedad, dicho replanteamiento del modelo del Estado es imprescindible y
urgente.
Ahora
bien, las soluciones que se adopten tienen que ser generales, sin aceptar el
principio del hecho diferencial como pauta, sino como excepción para aspectos
muy concretos, tales como la recuperación de instituciones históricas, o la
resultante de especificidades geográficas, culturales o lingüísticas. Si no se
adoptara este criterio, el diseño del Estado Autonómico quedaría sometido al
despropósito de una carrera sin fin de unos por hacerse diferentes a los demás
y de otros por no quedarse atrás en la consecución de nuevas reivindicaciones
igualatorias.
Y,
por supuesto, en este marco o modelo constitucional no encajan las pretensiones
"soberanistas", confederales o independentistas, que son las que se
encuentran en el trasfondo de la posición de sectores importantes de los
movimientos del nacionalismo periférico.
Estas
son las consecuencias que yo extraigo de la evolución experimentada hasta el
momento por el Estado de las Autonomías.
Resulta
imprescindible, no obstante, para completar el panorama de la evolución del
Estado, reseñar las posiciones de los nacionalismos vasco y catalán y contestar
algunas de las preguntas básicas que dicha evolución plantea. A ello dedicaré
un próximo artículo.
VER:
"Cataluña en la
encrucijada (3)" y "Cataluña en la encrucijada (1)"